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【经验】公文行文规则方面禁忌(1-10)

时间:2015-04-29 16:18:33 来源:公文写作范文网 

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   【经验】公文行文规则方面禁忌

   1.忌不明确公文制发规范

  公文制发规范,指广义上的行文规则。行文规则是发文机关行文的根本准则,在新《条例》施行之前,党的机关公文主要依据1996年《条例》笫四章行文规则、第五章公文起草、第六章公文校核、第七章公文签发的规定;行政机关公文主要依据2000年《办法》第四章行文规则和第五章发文办理的规定。新《条例》将党政机关公文制发规范在第四章行文规则、第五章公文拟制以及第六章公文办理(第二十五条)中作了明确规定。

  公文制发规范(亦即公文制发的基本体现在四个方面:一是符合行文原则,二是符合行文程序,三是符合行文关系,四是符合行文方式。对于这四个方面的要求,均可用八个字来概括:符合行文原则,应当做到“确有必要,讲求实效”;符合行文程序,应当做到“严格把关,依法行文”;符合行文关系,应当做到“选准文种,协调主送”;符合行文方式,应当做到“多种方式,逐一规范”。

  明确公文制发规范,才能严格依法依规行文。否则,公文规范化就是一句空话。是否违反公文制发规范,可从是否违反行文原则、是否违反行文程序、是否违反行文关系、是否违反行文方式这四个方面来衡量。这四个方面并不是孤立的,而是相互关联的,有的所体现的可能不是仅仅一个方面的问题。

  2.忌不明确行文关系的含义和种类

  行文关系是各级机关乃至各单位相互之间的组织关系和业务关系在公文运行中的体现。这种关系,或者是组织上领导与被领导或业务上指导与被指导的上下级关系(前者纯属于隶属关系,后者在行文中等同于隶属关系),或者是同等级别或不同等级别的非隶属关系(也称作“不相隶属关系”)。

  笼统地讲,行文关系分作隶属关系和非隶属关系两大类别。具体来说,行文关系包括以下五种:一是上下级机关之间的领导和被领导关系。如:国务院和各省人民政府,省人民政府和所属的市人民政府,市人民政府和所属的区(县)人民政府,等等。二是某级机关与本机关业务主管部门之间的领导与被领导关系。如:国务院和国务院所属各部门,省人民政府和所属各部门,市人民政府和所属各部门,区(县)人民政府和所属各部门,等等。三是同一系统中的上级业务主管部门与下级业务主管部门之间的指导和被指导关系。如:中华人民共和国财政部和各省财政厅,省财政厅和市财政局,市财政局和区(县)财政局,等等。四是同一系统中的同级机关或同级部门之间的平行关系(即同等级别的不相隶属关系)。如:A省财政厅和B省财政厅,A市财政局和B市财政局,A省财政厅和A省卫生厅,B市财政局和B市卫生局,等等。五是非同一系统中的任何机关、部门或单位之间的不相隶属关系。如:××省财政厅和××市人民政府,××市财政局和××大学、医院、××公司,等等。在公文处理工作中,前三种行文关系为隶属关系,后两种为非隶属关系。

  明确行文关系的含义和种类,才能做到规范行文;不明确行文关系的含义和种类,则很可能不自觉地犯违反行文关系的错误。

  3.忌违反行文原则

  行文必须符合行文原则。符合行文原则,应当做到“确有必要,讲求实效”。 行文原则,专指行文的必要性和实效性。新《条例》第十三条规定:“行文应当确有必要,讲求实效,注重针对性和可操作性。”

  违反行文原则方面的问题,主要表现在滥发红头文件和请报事项违规上。滥发红头文件指不必要行文而行文过滥的情形,主要问题有层层照转、年年照发、无端重发、小题大做等。在违规行文中,请示与报告的违规是比较突出的。除了越级行文和违规主送、违规抄送等违反行文关系的问题而外,还存在明知故请、矛盾上交、先斩后奏、一文多事、报请混杂等问题。

  4.忌违反行文程序

  行文必须符合行文程序。符合行文程序,应当做到“严格把关,依法行文”。

  行文程序,强调行文的严格性和依法性。新《条例》施行前,主要依据是2000年《办法》第十九条所作的禁止性规定以及第二十七条和第二十九条所作的审核和复核的规定。如第十九条规定:“部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。如擅自行文,上级机关应当责令纠正或撤销。”第二十七条规定:“公文送负责人签发前,应当由办公厅(室)进行审核。审核的重点是:是否确需行文,行文方式是否妥当,是否符合行文规则和拟制公文的有关要求,公文格式是否符合本办法的规定等。”第二十九条规定:“公文正式印制前,文秘部门应当进行复核,重点是:审批、签发手续是否完备,附件材料是否齐全,格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的,应按程序复审。”

  有关行文程序,新《条例》在不同条款作了明确规定,如第十六条第(四)项规定:“涉及多个部门职权范围内的事务,部门之间未协商一致的,不得向下行文;擅自行文的,上级机关应当责令其纠正或者撤销。”第十九条第(五)项规定:“公文涉及其他部门职权范围事项的,起草单位必须征求相关部门意见,力求达成一致。”第二十条规定:“公文文稿签发前,应当由发文机关办公厅(室)进行审核。审核的重点„„。需要发文机关审议的重要公文文稿,审议前由发文机关办公厅(室)进行初核。”第二十一条规定:“经审核不宜发文的公文文稿,应当退回起草单位并说明理由;符合发文条件但内容需作进一步研究和修改的,由起草单位修改后重新报送。”第二十二条规定:“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅(室)根据党委、政府授权制发的公文,由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。签发人签发公文,应当签署意见、姓名和完整日期;圈阅或者签名的,视为同意。联合行文由所有联署机关的负责人会签。”第二十五条规定:“发文办理主要程序是:(一)复核。已经发文机关负责人签批的公文,印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核;需作实质性修改的,应当报原签批人复审。(二)登记。对复核后的公文,应当确定发文字号、分送范围和印制份数并详细记载。(三)印制。公文印制必须确保质量和时效。涉密公文应当在符合保密要求的场所印制。(四)核发。公文印制完毕,应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发。”

  违反行文程序方面的问题,主要有横传直送、违规制作、把关不严、校对出错、将错就错等。

  5.忌层层照转

  层层照转,指贯彻上级文件精神,不结合本系统、本单位的实际提出具体措施和要求,或者属于一般性表态而没有实质性内容,无须行文而行文。

  新《条例》第十三条规定:“行文应当确有必要,讲求实效,注重针对性和可操作性。”层层照转的公文,严重违反此项规定。

  对上级机关公文特别是已发至基层的公文,提不出新的措施和要求,还原封不动地层层照转,转来转去就出现了“关于...的通知的通知”或“关于转发...的通知的通知的通知”。转发公文中,有些是必要的,但有些是不必要的。

  要规范转发性通知标题,必须大力精简文件,避免照抄照转。党中央和国务院曾三令五申要求精简会议和文件。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步精简会议和文件的意见》(中办发〔2001〕27号)强调:“对党中央、国务院文件,各地区、各部门结合实际提出具体贯彻落实意见,不得照抄照搬,层层转发。”对此,各级机关应认真贯彻执行,以从根本上解决层层照转导致的转发性通知过滥之弊。

  6.忌年年照发

  年年照发,即对本机关以前发过的公文,没有补充和修改,只是所谓重申和强调,而多次重复行文,有的甚至年复一年地照抄照发。年年照发的公文,也违反新《条例》第十三条的规定。

  公文年年照发的问题,在许多机关带有一定的普遍性。这无形中增加了发文数量,助长了红头文件的泛滥,也使公文的效力大打折扣。

  7.忌无端重发

  无端重发,指不必要的重复行文,也违反新《条例》第十三条的规定。一是会后重发,指一般性会议已经形成的报告、发言、领导讲话等“白头文件”,没有什么原则修改,没必要发“红头文件”的,会后又发“红头文件”。二是发了又发,指某一事项、某一工作已用某种形式发布或布置完又发“红头文件”。诸如:媒体公开发布后,又发“红头文件”告知;刚刚发完传真电报,又发“红头文件”布置;等等。此外,有的竟然在文件中规定法律条款早已明确的事项。法律明文规定的,还要发红头文件再作规定,岂不怪哉?

  2011年4月,温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上再次强调:“要大力减少发文数量。今后,凡是不涉密的文件,都要通过政府门户网站公开发布,不再另行发文。”可以说,国务院这样做是为各级政府做出表率。

  8.忌小题大做

  小题大做,指对于不值得发文的小事发文处理,主要表现在几种无须行文而行文的情况。诸如:贯彻上级一般性指示或要求,无须行文而行文;部门抓的常规工作,没有任何新意,无须行文而行文;各地区、部门或单位之间能够面对面协商解决的问题,无须行文而行文;本机关内部各部门或单位当面商定或打电话可以解决的问题,无须行文而行文;地区乃至全国统一实行的或者极普通的事项,无须行义而行文;等等。曾记得,以前有些基层单位甚至将全国统一实行夏时制和职工每月增加两元钱洗礼费也发了文件。

  9.忌明知故请

  明知故请,是上行文行文过程中严重违反行文原则的突出问题之一,主要指对早有明文规定甚至中央三令五申的问题,明知道不该办,也强调特殊而编织理由上报的情形。

  明知故请在许多机关也带有一定的普遍性。如此行文,既给上级机关增添了麻烦,又助长了红头文件的泛滥和干部明哲保身、严重不负责任的作风。此种看似简单的行文折射出行文者思想上的病态。

  10.忌矛盾上交

  矛盾上交,也是上行文行文过程中严重违反行文原则的突出问题之一。主要有两种情形:一是将下级的请示无端转呈上级,即对上级机关请示的问题,在本职权范围内能够处理也不处理,改头换尾上报,从而导致公文旅行。二是将无须报批的问题呈请上级,即对本机关中根本无须报上级裁决的问题,不敢理直气壮、公正无私地处理,而用请示将“球”踢给上级机关。例如《中共××局纪检委关于给赵××同志党内警告处分的请示》,主送给市直纪检委。赵××是××局行政科的一般党员干部,贪污公款813元。根据党员管理权限,根本无须报市直纪检委批准。矛盾上交的情形,不仅党政机关有,而且司法机关也有,带来的后果更严重。比如:有法不依,用公文上下踢来踢去,以致很简单的错案多年甚至十几年得不到彻底纠正。

  (下期将推出11-20,敬请关注)

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